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改革开放以来我国行政管理体制改革的光辉历程
时间:2013-07-26              

   中央机构编制委员会办公室理论学习中心组 

  改革开放以来,为保障和促进社会主义现代化建设事业发展,在党的领导下,我国的行政管理体制改革取得了历史性的进展和成效。在中国共产党成立90周年之际,认真回顾行政管理体制改革的光辉历程,在新的历史起点上继续全面推进改革,对于加强新时期党的执政能力建设,开创中国特色社会主义事业新局面具有重要意义。 

  一、行政管理体制改革沿着中国特色社会主义道路阔步前进  

  中国特色社会主义是当代中国发展进步的旗帜。1978年,我们党召开具有重大历史意义的十一届三中全会,作出了实行改革开放的关键抉择,开启了走自己的路、建设中国特色社会主义的历史新纪元。党领导人民奋力推进各领域的改革开放,为促进经济社会发展注入强大动力。行政管理体制改革是深化改革的重要环节,是合理配置党的执政资源的基础性工作,是上层建筑适应经济基础的必然要求,贯穿改革开放和社会主义现代化建设的全过程。  

  30多年来,我国行政管理体制改革全方位、渐进式地展开,内涵十分丰富,范围十分广泛。既包括职能和机构的调整,又包括运行机制和管理方式的创新,既包括政府内部的体制改革,又包括政府与党委、人大、政协、司法、群团等方面的协同配套改革。其中,从1982年至今先后进行了六次集中的改革。1982年改革,适应党和国家工作中心向经济建设转移的需要,改革领导体制,裁并党政工作机构,精干领导班子和干部队伍,着力改变机构臃肿、层次繁多、人浮于事等状况。1988年改革,首次提出转变职能是行政管理体制改革的关键,裁减专业经济管理部门和综合部门内设专业机构,减少专业经济部门对企业的干预,理顺党委部门和政府部门的职责关系。1993年改革,适应建立社会主义市场经济体制的要求,改革计划、投资、财政、金融管理体制,撤并了一些专业经济部门和职能交叉机构,将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。1998年改革,在转变职能方面迈出更大步伐,实行党政机关与所办经济实体及直接管理企业的脱钩,同时大幅度裁并国务院组成部门,撤销工业专业经济管理部门,大力精简人员编制。2003年改革,适应加入世贸组织的新要求,着力解决经济社会发展的突出矛盾和问题,对国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理、食品安全、人口与计划生育等方面的体制进行了调整,同时推进健全民主决策机制、强化行政监督等方面的制度建设。2008年以来,着眼于推动科学发展、促进社会和谐,统筹谋划和推进改革,党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,对深化改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务作出了全面部署。按照这一部署,新一轮改革从国务院机构改革到省、市、县政府机构改革次第展开、协调推进,改革从促进经济社会又好又快发展出发,在加快政府职能转变、强化社会管理和公共服务、探索实行职能有机统一的大部门体制、理顺部门职责关系、明确和强化部门责任等方面迈出了重要步伐。总的来看,这30多年的行政管理体制改革是在我国深化改革、扩大开放、推进现代化建设的历史背景和总体布局中进行的,体现出鲜明的时代特征。  

  这30多年的行政管理体制改革是作为加强党的执政能力建设的重要途径展开的。改革开放以来,我们党从一个受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,转变为一个在对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。世情、国情、党情的发展变化,决定了以改革创新精神加强党的建设既十分重要又十分紧迫。行政管理体制改革对新时期加强党的执政能力建设和先进性建设起着重要的服务和保障作用。党要充分发挥统揽全局、协调各方的政治核心作用,改善领导方式和执政方式,健全领导体制,完善工作机制,都需要包括行政管理体制改革在内的各方面改革加以配合和推动。行政管理体制改革是有效配置党的执政资源的手段,必须通过改革,科学合理地配置职能、设置机构、配备编制、构建体制,降低行政成本,提高行政效率,从而使党的执政资源发挥出更大的效用。  

  这30多年的行政管理体制改革是与经济体制改革密切结合进行的。十一届三中全会以后,我国开始启动经济体制改革,改革的方向和目标逐步清晰。改革开放初期,提出实行计划经济与商品生产相结合。十二届三中全会提出实行有计划的商品经济。十四大和十四届三中全会确立了建立社会主义市场经济体制的目标。十六届三中全会作出了完善社会主义市场经济体制的决定。市场化改革不断开拓的30多年,也是行政管理体制改革不断取得突破的30多年。在计划经济条件下,政府对经济社会事务实行全方位管理,政府职能覆盖社会生活各个方面;而在市场经济条件下,政府不再干预微观经济运行,把主要精力放到创造良好的市场发展环境上来。经过30多年改革,“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这四方面职能,成为市场经济条件下对政府职能的全新界定,政府组织结构和管理方式也作了大幅调整。实践表明,行政管理体制改革与经济体制改革协调推进,相得益彰,促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。  

  这30多年的行政管理体制改革是作为政治体制改革的重要环节展开的。邓小平同志曾深刻指出,我们提出改革时,就包括政治体制改革;不改革政治体制,就不能保证经济体制改革的成果,就会阻碍生产力发展,阻碍现代化的实现。在政治体制改革进程中,行政管理体制改革始终是一个关键环节和重要切入点。30多年来,我们着力推动政府职能转变,理顺职责关系,优化组织结构,改善运行机制,各级政府的职责重点逐步清晰,行政效能不断提高。党委、政府和人大、政协的职责关系和机构设置逐步做到统筹协调,人大和政协各专门委员会逐步健全,职能进一步发挥。司法体制改革不断深化,司法机关维护社会稳定的职责得到加强。工会、共青团、妇联等群众团体的职能和机构逐步规范,有力发挥了桥梁纽带作用。所有这些改革措施和成果,都体现了政治体制改革的要求,有利于促进政治体制改革目标的实现。  

  二、行政管理体制改革取得的历史性成就  

  通过多年来的持续推进,我国行政管理体制改革取得了显著成效,有力推动了政府职能转变,逐渐形成了比较健全的政府组织结构,加快了服务型政府建设,营造了有利于经济社会全面协调可持续发展的体制环境,对于加强党的执政能力建设,提高科学执政、民主执政、依法执政水平具有重要作用。30多来我国社会大局总体稳定,各项事业全面发展,人民生活实现总体小康,党与人民群众的血肉联系进一步增强,与不断推进行政管理体制改革,不断优化执政资源配置是分不开的。  

  (一)推动了行政管理体制改革理论的重大创新  

  30多年来,我们党深刻把握世界发展趋势与时代进步潮流,深刻把握我国基本国情和发展阶段性特征,按照与建立完善社会主义市场经济体制、与发展社会主义民主政治相适应的行政管理体制的要求,着力处理好政府与市场、政府与社会的关系,致力于建设一个有限和高效的政府,取得了一系列富有价值的理论创新成果。比如,关于机构改革是一场革命的思想,关于坚持精简统一效能原则的思想,关于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的思想,关于行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键的思想,关于改革总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的思想,关于实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义根本转变的思想,关于实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化根本转变的思想,关于实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效根本转变的思想等。这些理论集中地体现在邓小平同志《党和国家领导制度的改革》,江泽民同志《政府机构改革的目标和原则》,胡锦涛同志《在中央政治局第二十七次集体学习时的讲话》等党和国家领导人的重要讲话中,体现在改革开放以来党的历次全国代表大会报告,党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》等重要文献中。行政管理体制改革理论的不断深化和创新,既丰富了中国特色社会主义理论体系的内涵,又为改革实践提供了有力的思想引导和支撑。  

  (二)推动了新时期执政理念和政府管理理念的确立  

  党和政府的施政理念和角色定位适应时代潮流取得显著进步,立党为公、执政为民,以人为本、建设人民满意政府的理念牢固树立。一是确立了服务政府理念。能否为人民群众提供更多更好的公共服务,成为衡量党委政府工作成效的根本标准。二是确立了责任政府理念。各级党委政府及部门的责任逐步明确和强化,一切权力来自人民、必须对人民负责的意识逐渐深入人心。三是确立了法治政府理念。市场经济就是法治经济,党委政府及其工作人员必须尊重与维护法律权威、在宪法和法律范围内活动的意识逐步形成。四是确立了廉洁政府理念。勤政廉洁,节俭高效,确保权力在阳光下运行,更好地接受人民群众监督,成为党委政府运行的重要准则。  

  (三)推动了由计划经济体制向中国特色社会主义市场经济体制的转变  

  政府职能逐步与社会主义市场经济要求相适应,市场在资源配置中的基础性作用得到发挥。政府、市场、企业三者的关系逐渐理顺,政企分开基本实现,企业成为自负盈亏、自主发展的独立市场主体,政府调控市场、市场引导企业的模式基本形成。行政审批制度改革深入推进,一大批审批事项被取消,能够由市场自我调节和企业自主决定的事务尽量交还给市场和企业。行政垄断和地区封锁逐渐打破,着力推进市场公平准入,鼓励市场公平竞争。经济政策和行政程序更加透明、更加具有可预期性,适应了对外开放和参与经济全球一体化的要求。原有计划经济条件下以计划为龙头、综合部门管理专业部门、专业部门直接管企业的机构框架彻底改变,逐步建立起了以宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的机构框架,促进了计划经济体制向市场经济体制的顺利转型。  

  (四)推动了社会管理和公共服务职能的加强  

  社会事业管理体制逐步完善,为人民群众提供基本公共服务的能力逐步增强,保证了政府全面正确履行职能,促进了社会和谐稳定局面的形成。社会利益协调机制、矛盾疏导机制和突发事件应急机制等逐步建立,义务教育、公共卫生和社会保障体系建设等取得重要进展,人民群众从改革中得到更多实实在在的利益。在推进政府职能转变的同时,积极培育社会力量,各类社会组织蓬勃发展,社会组织在经济社会事务中的作用逐步增强,逐步实现了政府管理与社会自治的有序衔接和良性互动。新一轮改革积极推行职能有机统一的大部门体制,着力理顺了社会保障、资源环境、公共卫生等领域的管理体制,在推动城乡统筹发展、促进人力资源合理流动和有效配置、维护人民群众身体健康和生命安全等方面发挥了重要作用。  

  (五)推动了层级间和部门间权责关系的进一步明晰  

  中央与地方的事权划分趋于合理,部门间职责划分更加明确,政府服务与管理社会的重点更加突出。不同层级政府经济社会事务的管理责权逐步得以合理界定,在职能配置上“上下一般粗”的状况得到改善,中央和地方的积极性得到更好发挥。中央政府对经济社会事务的宏观管理能力进一步提升,促进了国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府不断加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,为基层和群众服务的水平得到提高。政府各部门之间的职责关系更加清晰,一些重要领域的部门职责交叉事项得以划清,部门间协调配合机制逐步建立。特别是行政执法职责体系进一步理顺,多头执法、多层执法、执法扰民等突出问题逐步得到解决。  

  (六)推动了依法行政和制度建设水平的提高  

  政府运行机制和管理方式不断创新,制度化建设持续推进,依法行政水平和行政效能逐步提高,服务群众的水平明显改善。一是科学民主决策机制建设迈出重要步伐,公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制逐步建立,决策水平不断提高,决策更加符合人民群众利益。二是政务公开不断推进,机制日趋健全,范围不断扩大,保障了人民群众的知情权、参与权、监督权,增强了政府工作透明度。三是政府应急管理体系初步建立,形成了分级响应、属地管理、信息共享、分工协作的应急体系,确保了政府及时有效应对各种危机风险。四是行政监督和问责力度不断加强,行政监督体系初步形成,行政问责制在重大事故处置中发挥了重要作用,提升了政府公信力和执行力。五是公务员制度进一步完善。人事管理和干部制度改革日益深化,干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的目标逐步实现,服务科学发展的能力和水平明显增强。  

  三、行政管理体制改革积累的重要经验和启示  

  行政管理体制改革的丰富实践,为我们提供了很多宝贵的经验和启示。认真总结这些经验和启示,有助于我们加深对行政管理体制改革基本规律的认识。  

  一是必须坚持党的领导,努力践行全心全意为人民服务的根本宗旨。改革开放以来的行政管理体制改革是在党的坚强领导下进行的,始终坚持正确的政治方向,根据党的基本理论、基本纲领、基本路线确定改革的决策部署,充分发挥党在改革发展稳定各项事业中的政治核心作用。改革坚持把维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点,对人民负责,为人民服务,以人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为判断改革成败的标准。这些年来行政管理体制改革之所以能够有序推进并取得显著成绩,就是因为有党中央、国务院的正确领导,顺应了民意,能够正确对待人民群众对改革的期待和关切,努力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。  

  二是必须坚持围绕经济社会发展全局,为科学发展和加快转变经济发展方式提供有力保障。发展是硬道理,是党执政兴国的第一要务,是解决中国一切问题的总钥匙。我国各项改革的基本目的,就是解放和发展生产力,促进经济社会全面进步。行政管理体制改革必须从全面建设小康社会的大局出发,与完善社会主义市场经济体制相适应,与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。当前,行政管理体制改革的根本任务就是紧紧围绕科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线,努力消除制约发展的各种深层次体制性障碍,切实解决发展中的突出矛盾和问题,使上层建筑更加适应经济基础变化,促进经济社会全面进步和人的全面发展。  

  三是必须坚持更加注重保障和改善民生,推动服务型政府建设。在我国改革开放的历史进程中,推进以保障和改善民生为重点的社会建设日益成为关系全局的重大课题。行政管理体制改革必须把有利于保障和改善民生放在突出位置,加快推动政府职能转变,更加注重社会管理和公共服务,完善保障和改善民生的制度安排,充分发挥政府在提供公益服务方面的主导作用。必须着眼于满足人民群众日益增长的公益服务,加快推进事业单位改革,以深化体制机制改革为核心,分类指导、分业推进、分级组织、分步实施,增强事业单位发展活力,着力构建中国特色公益服务新格局,促进社会事业长期健康发展。  

  四是必须坚持解放思想、与时俱进,以更大决心和勇气推进改革。行政管理体制改革不仅是对现有权力格局和利益关系的调整,而且是一场深刻的思想革命和观念变革。综观以往的改革,都是在改革目标上不断调整和明确,在改革方式上不断改进和完善,在改革领域上不断拓宽,在改革程度上不断加深,从而不断取得新的突破。如果不强调思想的解放,没有很大的创新勇气和魄力,改革就难以深入。经过多年来的逐步推进,行政管理体制改革已进入“深水区”,继续深化改革面临的阻力和难度空前加大。必须以党和人民的利益为最高利益,增强改革意识,坚定改革信心,勇于变革,勇于创新,始终使改革体现时代性、把握规律性、富于创造性。  

  五是必须坚持统筹兼顾、循序渐进,更加注重改革的顶层设计和总体规划。深化行政管理体制改革是一项长期和系统工程,既需要通盘考虑、整体谋划,又需要积极稳妥、梯次推进。必须深化对改革长远性战略性问题的研究,明确改革优先顺序和重点任务,做到长远目标与阶段性目标相结合。注重处理好行政管理体制改革与经济、政治、社会、文化等领域改革的关系,处理好行政管理体制改革内部各项具体改革举措的关系,做到有机衔接,协调配套。充分发挥中央和地方两个积极性,充分发挥社会各方面的积极性,形成推进改革的强大合力。正确处理改革发展稳定的关系,综合考虑社会各方面的需求和制约因素,把改革的力度、发展的速度与各方面的可承受程度统一起来。  

  回首过去,展望未来,我们党始终勇敢担当带领中国人民创造幸福生活、实现中华民族伟大复兴的历史使命。在党和人民的伟大事业中,行政管理体制改革任务艰巨,责任重大。要立足全面建设小康社会的宏伟目标,抓住和用好重要战略机遇期,加快重点领域和关键环节的改革攻坚步伐,努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制,为推进中国特色社会主义建设事业和党的建设新的伟大工程提供制度保障与动力源泉。 

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